Unterwachung durch Routinen

Von den Mühen der Verwaltungsarbeit und den Grenzen staatlicher Kontrolle

Arnold Brecht hat bemerkt, dass die politische Autonomie von Behörden durch Ungehorsam und Verweigerung zu bemessen sei. Dort, wo der Amtsschimmel sich weigert, fremden Befehlen zu gehorchen, folgt er eigenen Logiken und Routinen. Er behandelt die Wünsche des Publikums mit einer Indifferenz. Bitten, die von Besuchern oder höheren Dienststellen artikuliert werden, können nicht immer bewilligt oder beantwortet werden. Je eher sie die Beamten stören, desto wahrscheinlicher wird die Sabotage. Vorhaben werden mit Vermerken versehen und an die nächste Dienststelle verschickt, bis das Problem in Aktenbergen verschwindet. Das Missfallen von Kanzleien und Ratsstuben ist schnell erregt. Überzogene Ansprüche werden ignoriert und selbst erfahrene Verwaltungspraktiker treffen Entscheidungen, die durch Verfahren in ihr Gegenteil verkehrt werden. Um zu vermeiden, dass falsche Erwartungen entstehen, wird ein Zuviel an Forderung und Initiative lieber abgelehnt. ¹ Im Dezember 1781 nahm eine Anfrage, die vom Mindener Kammerkollegium diskutiert und abgestimmt wurde, jedenfalls einen erstaunlichen Umweg. Obwohl die Ministerialbürokratie bloß den Viehstand der vergangenen Jahrzehnte ermitteln wollte, durchlief das Edikt die Landesverwaltung. Es beschäftigte das Rechnungsdepartement und erreichte bald auch die Ortsvorsteher und Magistrate. Mehrere Schriftwechsel wurden begonnen und abgebrochen, mehrere Anschuldigungen ausgesprochen und mehrere Jahre vergeudet, bevor das Kollegium endlich ein Ergebnis präsentieren konnte. ²

Schäfchen zählen

Der Konfliktfall, der im Folgenden diskutiert wird, dokumentiert ein Ärgernis, das in Amtsstuben noch heute beklagt wird. Unterlagen, die in anderen Verwaltungen aufbewahrt wurden, suchte die Kammer vergebens. Erst vor wenigen Wochen hatte sie ihre Ablage umgeräumt und ausgemistet. Sie konnte den Absatz von Wolle nicht in die 1730er Jahre verfolgen. Alte Papiere waren verkauft, unzusammenhängende Folianten aufgelöst und schimmelnde Leinenbände entsorgt worden. Trotzdem entschied sich die Behörde für eine bemerkenswerte Verteidigung.  Solange die Ministerialbürokratie nicht nachhakte, reichte es aus, den üblichen Dienstweg einzuschlagen.  Im Sitzungssaal sammelte der Direktor die Stimmen ein und übergab das Votum in die Kanzlei. Ohne Akteneinsicht konnten aber auch die Sekretäre den Vorgang nicht beantworten. Sie hefteten ihn ab und verstauten die Akte im Keller. Unverhofft war eine einfache Bitte damit im Nebel der Zuständigkeiten verschwunden. Während die Tagesgeschäfte vorgezogen wurden, verstaubte der Vermerk in der Registratur.

Vielleicht, aber wirklich nur vielleicht wäre der Vorgang in Vergessenheit geraten, wenn nicht die benachbarte Behörde aus Lingen um Kopien angefragt hätte. Sie verlangte nach einer Rückmeldung, weil ihre Überlieferung lediglich in das Jahr 1768 reichte. Die Vorakten vermutete sie – mit Recht – im Domhof. ³ Hier hatte man die Dringlichkeit des Reskripts offenkundig unterschätzt. Im Rechnungsdepartement wurden die Bücher geprüft, der Missstand zur Kenntnis genommen und andere Geschäfte vorgezogen. Die Situationsdefinition änderte sich durch den Druck der benachbarten Behörde. Endlich verhandelte die Mindener Führungsetage über mögliche Ahndungen. Zehn Wochen, nachdem die Bitte vorgetragen worden war, zog sie das Gehalt von zwei Kanzleidienern ein. Der Einspruch, den die Kalkulatur artikulierte, blieb aber nicht ungehört. Ihr Vorschlag, die Datensätze aus Erhebungen der Städte und den Kreisregistraturen zu aggregieren, wurde aufgenommen. Am 16. Februar verbreitete die Direktion handgeschriebene Schemata, die von den Land- und Steuerräten ergänzt und ausgefüllt werden sollten. Wenn die Landesverwaltung nicht über die notwendigen Akten verfügte, hatten die niederen Dienststellen die Aufgaben zu erledigen.

Der Kurswechsel, den das Kollegium im Februar einschlug, ist zu erklären. Seit mehr als zehn Jahren traktierte der amtierende Minister die Behörde mit Ungeduld. Immer wieder hatte er Ratsherren ermahnt, erniedigt und entlassen. Trotzdem konnte die Verwaltung die Anfrage, die der Behördenleiter im Dezember 1781 stellte, nicht endgültig beantworten. Bereits am 23. Februar reklamierte der Steuerrat Carl Philipp Pestel, dass „in der hinterlassenen Registratur seines Vorgängers keine Tabellen vorhanden seien, welche bis zum Jahr 1730 zurück gehen können.“ Vorsichtig bat er das Kollegium, die Ablagen im Domhof zu durchsuchen. Nach Beschwerden eben jener Kammer – das Reskript mit Bitte um beschleunigte Nachricht war im Vorjahr erlassen worden – bemühte Pestel die Städte seines Distrikts. Er schlug vor, die Akzisekasse abzugleichen. Lübbecke antwortete prompt. Der Magistrat stornierte das Vorhaben, die historischen Nachrichten vom Viehstand für das Jahr 1730 zu rekonstruieren: „[…] wir haben deshalb alle dahin einschlagende Pagina und Acta hiesiger Magistratur genau nachgesehen, und die königliche Accise Kasse ebenfals requirirt, aus dergleichen mitzutheilen: Allein diese kann uns keinerlei Nachricht suppeditiren und aus denen Ausländischen Acten haben wir nichts volkommendes eroiren können.“

Spätestens jetzt ergab sich ein eindeutiges Lagebild. Unisono baten die Steuerräte um mehr Zeit. Sie waren nicht bereit, die Trägheit des Mindener Kollegiums zu schultern. Nachdem der Minister die Kammer noch im Februar an die baldige Einsendung der Datensätze erinnerte, strich letztere die Fristen. Nicht in vier, sondern in zwei Wochen sollten die Archive unterhalb der Landesverwaltung durchforstet werden. Die Mahnungen führten zu einem hektischen Treiben, das an der tatsächlichen Entwicklung des Wollabsatzes nicht mehr interessiert war. Beispielsweise beschwerte sich Pestel über unvollständige Berichte, die ihm der Magistrat aus Minden mitgeteilt habe. Ihm sei unverständlich, wie der städtische Rat aus einem Salzsteuerregister den Viehstand der vergangenen Jahrzehnte ermittelt habe. Im Domhof scherte man sich nicht über die offensichtlichen Mängel der Zahlen. Ende März leitete der Kammerdirektor Krusemarck die verschiedenen Listen an das Rechnungsdepartement weiter. Eine letzte Beschwerde des Generaldirektoriums folgte drei Monate später. Sie wurde mit einer Strafandrohung im Juni 1782 gewürdigt, bis die Diskussion ergebnislos verstummte.

Offenbar hatte das Kollegium realisiert, dass es die Daten in dieser Form nicht verwenden oder mit gutem Gewissen weiterleiten konnte. Die Lücken und Sprünge waren eklatant, obwohl der Erhebungszeitraum sukzessive verkürzt worden war. Erst rückte die Verwaltung von der Vorstellung ab, die Tabellen bis vor den Thronwechsel zu komplettieren, bis man sich auf das Jahr 1756 verständigte. Wenn schon die Regierung des Thronvorgängers nicht zu bilanzieren war, sollten wenigstens die Verheerungen des Siebenjährigen Krieges quantifiziert werden. In der Kalkulatur mehrte sich der Unmut. Sie war nicht imstande, die fingierten Zahlen zu einem stimmigen Gesamtbild zusammenzufügen. Nur zwei Zufälle verhinderten, dass das Rechnungsdepartement ein weiteres Mal mit Sanktionen überzogen wurde. Zum einen verlor die Hauptverwaltung ihr Interesse. Der Minister, der von der Krone mit weiteren Ressorts und Zuständigkeiten ausgestattet wurde, war überfordert. Noch während die Erhebungen liefen, bat Friedrich Wilhelm von Schulenburg-Kehnert um eine Entlastung. ⁴ Das westfälische Departement sollte dem Beamten, der bereits von einigen Finanzräten unterstützt wurde, abgenommen werden. Ein Aktenstudium nahm er nicht mehr vor.

Zum anderen begann auch das Präsidium, den Vorfall zu vergessen. Während die Hauptverwaltung mit einem Reskript im Mai 1782 ihre Nachfragen vergebens einstellte, verstarb der zweite Kammerdirektor. Die Verbissenheit, mit der Carl Joachim Krusemarck die Kalkulatur angegriffen hatte, konnte die Landesverwaltung irgendwann nicht mehr nachvollziehen. Bücher wurden ausgetauscht, neue Journale eröffnet und je mehr sich die Geschäfte häuften, desto weniger erinnerte sie sich an die vergebliche Suche nach den Unterlagen. Am 5. Dezember 1786 trat jedoch Friedrich Anton von Heinitz die Nachfolge im Departement für die westlichen Provinzen an. Der Druck erhöhte sich, weil der Bürokrat nicht so überlastet war wie sein Vorgänger. Zudem bereitete er eine Revuereise vor, der ein Aktenstudium vorausging. Fast fünf Jahre nachdem die Untersuchungen eingeschlafen waren, befahl der Minister, die Tabellen endlich einzureichen. Obwohl das Reskript vom 1. Februar 1787 das Tagesgeschäft unterbrach, war die Reaktion der Kammer vorprogrammiert.

Die zuständigen Beamten waren entweder verstorben oder versetzt worden. Trotzdem genügte ein Blick in die Papiere, um die gewohnten Verhaltensweisen zu wiederholen. Zunächst versah der neue Kammerdirektor Johann Ernst Philipp Hass das Dekret vom 23. Februar 1787 mit einem citissime. Da das Rechnungsdepartement auch dieses Mal nicht antwortete, zog das Präsidium die Gehälter der Kassenprüfer ein. Die leitenden Beamten waren nicht für das Versagen der Kanzleidiener verantwortlich. Am 30. März beschwerte sich der Vorsitzende, dass die Kalkulatur der Verordnung nicht Folge geleistet habe. Hierauf sanktionierte er die Registraturkräfte Kombst und Manger mit drei Talern Lohnabzug. Erst im Mai antworteten die Beschuldigten. Sie könnten die Ahndung nicht verstehen, weil die Daten, die aus dem Unternehmen von 1782 stammten, fehlerhaft seien. Man habe die statistischen Taschenbücher konsultiert und die Zahlen bis auf das Jahr 1756 korrigiert. Zufrieden sei man nicht. All das hinderte das Kollegium nicht, die Tabellen nach über fünf Jahren an die Berliner Behörde zu verschicken. Ungeachtet der aufwendigen Korrespondenz mit den niederen Dienststellen und des kläglichen Zustands der Registratur, die noch immer an den Folgen des Siebenjährigen Krieges litt, habe man ein hilfreiches Zahlenwerk zusammenstellen können.

Im Mai 1787 erhielt Friedrich Anton von Heinitz eine statistische Überschau des Viehstands, die nicht er, sondern sein Vorgänger beauftragt hatte. Dass er an der Fertigstellung der Tabellen festhielt, ist bemerkenswert. Für den Minister beinhalteten die Listen nicht nur Schätzwerte über den Absatz von Wolle. ⁵ Vordergründig berichteten sie über den Zustand der Registratur und die Ordnung des Geschäftsgangs. Der Informationswert hatte sich verschoben. Die späte Einsendung des Datensatzes quittierte Heinitz daher mit Spott: Man hätte ein nutzloses Zahlenwerk, das unrichtig und mangelhaft sei, sofort und nicht erst nach „etlichen Jahren“ einsenden müssen. Um den Betrieb im Domhof besser abschätzen zu können, verlangte er nach der Fortsetzung der Reihe. Bis zu seinem Antrittsbesuch sollte die Kammer die Reihe ausgefüllt haben. Die Unzufriedenheit sprach der Minister mündlich aus. Wie Hagen mäkelte er über die Aktenführung in Minden. Aus diesem Grund veranlasste er 1788, das Kanzleireglement zu erneuern, und ordnete die Anfertigung von neuen Repertorien an. Damit handelte Heinitz nicht anders als die Landesverwaltung. Er nutzte Mitteilungen, um eigentliche Inhalte in den Hintergrund zu stellen, verbarg das Programm, das er umsetzen wollte, und zögerte nicht, mit Drohgebärden aufzutreten.

Die Autorität des Verfahrens

Das eben ausgewählte Fallbeispiel erfasst einige Nebensächlichkeiten aus der Geschichte der neuzeitlichen Datenerhebung. Es zeigt, wie auf Forderungen reagiert wurde und Drohungen mit Nonchalance abgewehrt wurden. Dem Ansinnen der Ministerialbürokratie begegnete der Domhof mit einer ebenso üblichen wie sabotierenden Routine. Die Devise war einfach: Schweigen, Delegieren und Aussitzen. Jede Anfrage wurde als unnötige Arbeitslast empfunden, die mit Ausreden und Regelbrüchen beantwortet werden konnte. Trotzdem griff die Landesverwaltung auch auf eingespielte Kommunikationsnetze zurück. Die formale Organisationsstruktur besaß Adressen, die es möglich machten, Zuständigkeiten Punkt für Punkt zu konsultieren. Vom Berliner Stadtschloss reichte das Kollegium die Anfrage an ein eigenes Rechnungsdepartement und verschickte tabellarische Schemata an die nachgeordneten Behörden in den Städten und auf dem platten Land. Die Zirkulation von Informationen beruhte auf einer Selbstverständlichkeit, die nicht von sich aus zu verstehen, sondern erklärungsbedürftig ist. Die Validität der Variablen ist in diesem Zusammenhang von sekundärem Interesse. Vielmehr überliefern die Datenreihen einen Kommunikationszusammenhang, der bestimmte Mitteilungen erwartbar machte und andere als unwahrscheinliche Anomalien klassifizierte. ⁶

Vor diesem Hintergrund dokumentiert der Schriftwechsel, dass in der Kammerverwaltung formale und informale Organisationsinhalte aufeinander bezogen wurden. ⁷ Beispielhaft führt er vor, wie eine Infrastruktur deviante Handlungen ermöglichte. Die Auseinandersetzung bezeugt die Differenzierung einer Behörde, die neben Rollenskripten auch Kommunikationsformen hervorbrachte, durch welche die Welt bürokratisch beobachtet werden konnte. Der Begriff, um den diese Überlegung kreist, ist der des Programms. Von Programmen ist die Rede, wenn Verhaltensweisen nicht nur einem Individuum abverlangt werden, sondern auf die Koordination mehrerer Rollenträger bezogen sind. Entweder werden sie auf einen Eingang, eine Information oder ein Signal konzentriert, das bestimmte Routinen initiiert, oder die Technisierung von Abläufen wird für Nebenfolgen invisibilisiert, weil das eine Ziel erreicht werden muss. ⁸ Die Idealtypen, die in der Literatur unterschieden werden, sind als Kontinuum zu verstehen. Zwischen einer bloßen Zweckorientierung und der reinen Konditionalroutine ist eine Vielzahl an Varietäten vorstellbar. ⁹ Der Vorteil der Begriffsbildung besteht darin, Sinn unabhängig vom Einzelmenschen zu theoretisieren. Sie hilft, Differenzierungsbewegungen nachzuzeichnen, die durch die Erhebung, Verarbeitung und das Ignorieren von Daten angestoßen wurden.

Die Beweisführung widerspricht einer Forschung, die immer noch versucht, die Rationalität von Zwecken und Mitteln zu begründen. Sie wundert sich nicht über den Inhalt eines Befehls, sondern verfolgt die arbeitsteilige Organisation von Verwaltungsentscheidungen. Hierbei sind Richtigkeitsbedingungen zu untersuchen, die ein bestimmtes Verhalten als brauchbar und ein anderes als unbrauchbar klassifizieren.¹⁰ Wenn Beschlüsse erst einmal durch Verfahren ermittelt werden, ist der Verlauf eines Vorgangs jedenfalls nicht mehr zu determinieren. Er passiert den Schreibtisch von Sachbearbeitern, die ihn an formalen und informalen Erwartungen ausrichten. Entweder bringen Beamte neue sachliche Bewertungen ein oder sie überraschen durch eine Illegalität. Fraglich ist daher nicht, ob entschieden wird. Programme erleichtern es der Verwaltung aber, die Härte des Einzelfalls an die Bedürfnisse der Mitglieder und die Erfordernisse eines Publikums anzupassen. Das Scheitern von Datenerhebungen dokumentiert damit die Routinen des Kammerkollegiums. Dort, wo die Hauptverwaltung nicht als Autorität erfahren wurde, konnte der königliche Wille negativ beschieden werden. 

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Lasse Stodollick (M.A.) hat an der Universität Konstanz Geschichte, Soziologie und historische Anthropologie studiert. In seiner Doktorarbeit beschäftigt er sich mit den „Zumutungen der Verwaltungsarbeit“.

1. Thomas Ellwein definiert die lebende Verwaltung durch ein programmiertes Entscheiden. Befehle und Anordnungen werden in Verfahren ausgesiebt, bis der ursprüngliche Anlass nicht mehr zu erkennen ist. Bürokratien sind nicht-triviale Maschinen. Brecht, Arnold: Bureaucratic Sabotage, in: The Annals of the American Academy of Political and Social Science 189 (1937), 48-57; Ellwein, Thomas: Der Staat als Zufall und als Notwendigkeit. Die jüngere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe. Band 1: Die öffentliche Verwaltung in der Monarchie 1815-1918, Opladen 1993, 24f.[↩]
2. Das folgende Fallbeispiel findet sich in: LAV NRW W, KDK Minden, Nr. 1235.[↩]
3. Die Grafschaften Tecklenburg und Lingen wurden eigentlich von der Kriegs- und Domänenkammer Minden verwaltet. Zwischen 1769 und 1793 wurden die Verwaltungsgeschäfte aber in einer Deputation ausgelagert. Vgl. LAV NRW W, KDK Minden, Verwaltung der Grafschaften Tecklenburg und Lingen, Nr. 1a und Nr. 1.[↩]
4. Die Ministerialbürokratie setzte Arbeitsteilung voraus. In seinen Memoiren bemerkt Schulenburg-Kehnert treffsicher: „Da aber […] der Monarch unmöglich alles selbst thun, auch nicht in allen weitläufigen Zweigen der Staatskunst und Staatswirtschaft gleich gut unterrichtet sein kann, so gebraucht er Räthe und Vollzieher seiner Befehle, denen er notwendig einen bedeutenden Teil seiner Gewalt delegieren muß; die Art und Weise, wie sich der Regent die obere Leitung vorbehält und durch die Minister seinen Willen vollziehen läßet, ist verschieden.“ Hierfür und für die Biographie des Ministers Naudé, Wilhelm: Denkwürdigkeiten des Ministers Grafen von der Schulenburg, in: FBPG 15 (1902), 385-419, hier 414.[↩]
5. Der hier beschriebene Vorfall ist auch über die Gewerbestruktur zu erklären. Die Landesverwaltung behandelte die Erfassung des Viehstands mit Nachlässigkeit, weil in den Westprovinzen die Leinenindustrie dominierte. Eine Ausnahme waren die Grafschaften Tecklenburg und Lingen, deren Deputation eine exakte tabellarische Dokumentation einforderte. Vgl. Kaufhold, Karl Heinrich: Das Gewerbe in Preußen um 1800, Göttingen 1978, 108-110.[↩]
6. Wie Lars Behrisch vorführt, sind überlieferte Statistiken nicht nur von der Wirtschafts- und Sozialgeschichte zu interpretieren. Vgl. Behrisch, Lars: Die Berechnung der Glückseligkeit. Statistik und Politik in Deutschland und Frankreich im späten Ancien Régime, Ostfildern 2016.[↩]
7. Für den Zusammenhang von Erwartungsstrukturen und Programmen Luhmann, Niklas: Soziale Systeme. Grundriss einer allgemeinen Theorie, Frankfurt am Main 1987, 278.[↩]
8. Luhmann, Niklas: Zweckbegriff und Systemrationalität. Über die Funktion von Zwecken in sozialen Systemen, Frankfurt am Main 1973.[↩]
9. Hierfür Pilger, Andreas/ Pilger Katrin: Die Bewertung von Verwaltungsschriftgut als Beobachtung zweiter Ordnung, in: Der Archivar 56 (2003), 111-118; Becker, Bernd: Aufgabentyp und Organisationsstruktur von Verwaltungsbehörden. Strukturfolgen programmierter und nicht-programmierter Verwaltungsaufgaben, in: Die Verwaltung 9 (1976), 273-296.[↩]
10. Luhmann, Niklas: Kann die moderne Gesellschaft sich auf ökologische Gefährdungen einstellen? In: ders.: Protest. Systemtheorie und soziale Bewegungen, herausgegeben von Kai-Uwe Hellmann, Frankfurt am Main 1996, 46-63, hier 55; auch ders.: Wissenschaft, 184f.[↩]

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